“一张合同”背后的乡村治理路径 咸安区向阳湖镇创新方法“抓前端、治未病”

一份“小合同”凸显源头治理大问题

“原来承包价格低，合同又不正规。多亏镇里帮我们严把合同关，化解了鱼塘承包纠纷，让村民得到了切实的好处。”不久前，向阳湖镇甘棠村五组组长翁茂达站在一处鱼塘边，望着波光粼粼的水面感叹道。

2021年年底，甘棠村五个村民小组联合与一位承包商签订协议，将集体所有的鱼塘出租10年。协议公开过程中，有村民发现合同存在漏洞，便到镇上的综治中心寻求解决方法。

“当时我仔细研读了合同，发现这份合同存在价格、面积争议，权责不明确、固定资产处理不当等多方面的问题。”湖北省咸宁市咸安区向阳湖镇司法所所长马登平向记者回忆称，尤其是承包方要求“合同到期后归还其投资的鱼塘改造费用”这一条款极不合理。“不能组长一个人说了算，必须以‘三分之二以上的村民同意’为前提。另外，在合同内容上、文字表述上要严格把关，如果政策征收鱼塘，我们都要标明是怎么样处理；合同到期以后承包人所有投入的资产，都在合同里面要载明清楚。”

记者了解到，这份合同涉及面广，涉及金额较大，而且村民代表希望能够重新签订合同。为此，向阳湖镇综治中心高度重视，安排综治中心工作人员第一时间重新起草了规范合同，并到村组协调处理。在马登平等人的协调下，合同双方都意识到此前合同中存在的问题，重新签订了经司法所审查的合同。新签订的合同补齐了因单价、面积出入造成的差价。“单就我们组来说，租金收入翻了一番。大家对这个处理结果都比较满意。”翁茂达说。

“一份承包合同折射出的是基层工作背后的源头治理问题，我们举一反三，主动对全镇不规范合同、协议进行摸底排查、审查审定，努力从源头上发现并及时化解风险，把问题解决在出现矛盾纠纷之前。”向阳湖镇党委书记陈伟对记者说。

让“一句话合同”成为历史

向阳湖镇因向阳湖得名，是湖北省级生态乡镇，也是全国知名的历史文化名镇。该镇地处咸宁城郊，水资源、森林资源丰富，交通便利，近年来经济发展迅速，而且开发面积大，鱼塘与山林土地承包经营户较多，由此导致矛盾纠纷多发，特别是因签订不规范合同而引发的纠纷占比较大。

“有些甚至就是‘一句话合同’。”马登平清楚地记得，前年，向阳湖镇广东畈村村民吴某（化名）就因为合同纠纷，付出了20多万元的经济赔偿。

原来，吴某将100多亩土地租赁给甲某，后因乙某出价高又转租给乙某，补偿给甲某另外一处同等面积的土地。“他认为给甲某的土地面积不变，不存在问题了，其实他的行为已经构成了违约，最后付出了高额的代价。”马登平说。

“类似的不合规合同在乡村并不少见。”向阳湖镇党委副书记程文增称，一些村民法律意识、法律知识不够，签订合同时要素不齐全，权责不明确，甚至单价、面积、权责都不写。

“这样的‘一句话合同’过去非常普遍，集体资产在合同上面都没有载明，合同到期以后的处置都没有写清楚，所以导致合同到期以后强行不退，极易引发矛盾纠纷。”马登平说。

为了从源头上遏制矛盾发生，及时化解纠纷，向阳湖镇要求进一步强化居民自治、协商共治，严把合同关。同时，向阳湖镇采取“三步走”的方式化解“历史问题”，遏制合同纠纷。第一步，村小组公章收回由村委会代管。凡涉承包、担保、对外签订合同等重大问题需使用公章时，由村民会议或村民代表参加的会议表决通过后方可盖章，变公章使用的事后监督为事前、事中监督。第二步，村小组合同由司法所把关。凡涉及对外签订涉土地、林地、鱼塘等出租转让合同，需要先由镇司法所对合同进行合法性审查，再通过招投标等方式依法合规签订合同。第三步，逐步完善相关制度建立。目前，该镇已建立完善村组合同管理制度，并将其纳入到农村“三资”管理中，其他相关制度正在完善中。

自2021年以来，截至今年4月，经司法所审查的合同达500余份，及时有效化解合同纠纷200余件。陈伟说，“这项工作不仅化解了不规范合同带来的隐性风险，将可能发生的纠纷遏制在萌芽状态，而且解决了基层工作中过去存在的‘灯下黑’问题，净化了基层工作风气，杜绝了‘微腐败’，促进了集体资源资产的增收，村民的获得感、幸福感、安全感也得到了进一步提升。”

规范的是合同，凝聚的是民心

“这两年春节前后，向阳湖镇处处洋溢着欢笑、祥和。”马登平告诉记者，“以往这个时候，承包合同到期、续约较多，矛盾自然也多，纠纷一旦不可调和了，当事双方就会从村组闹到乡镇。现在合同规范后，群众的后顾之忧减少了，扯皮的事也减少了，关键是办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的意识在群众中得到了明显提升。”

“以往岁末年初的时候调解压力大。”甘棠村村干部江婷也有同感，“而且，以前做调解工作，主要靠讲人情，没有解决根本问题，调解完还觉得有个‘定时炸弹’，怕哪一天矛盾又爆发。现在合同规范了，我们协调纠纷依法行事，发生一起化解一起。通过规范合同，向群众宣传相关法律法规，也提高了村民的法治意识。”

马登平告诉记者，现在来综治中心找我们的群众，大多是来咨询规范性合同怎么签等问题。“我们会根据实际情况给出合理化建议，并提供规范化文本供他们参考或使用。另外，还有一些在外地做生意的本地人，他们趁着春节回家探亲，也带回了他们的各种经济合同，让我们帮忙看一看，提提意见。这些全都是免费的。”他说。

“目前，对村组两级的合同管理取得了一定成效，但还存在法律专业人才不足等难题。接下来将进一步完善制度，狠抓落实，力争形成可复制可推广的经验成果。”程文增说。

向阳湖镇围绕“一份合同”探索出的乡村治理经验，在咸安区委政法委副书记李艳萍看来，对加快推进乡村振兴具有十分重要的意义。“表面上看，向阳湖镇是清理规范合同，但实际上是凝聚民心。”她说，“向阳湖镇主动对下辖各村组过去签订的不规范的合同进行清理和规范，达到了多元解纷、诉源治理的效果，同时将基层不正之风甚至存在的‘微腐败’装进制度的笼子，让老百姓真正获得乡村振兴带来的实惠和红利。”

同时，李艳萍希望向阳湖镇综治中心发挥更大的作用，在清理和规范乡村合同这项工作中，充分运用法律专业知识，为当事方释法明理，对乡镇、村委会和群众最关心的问题耐心答疑解惑。“面对可能涉诉的合同要积极找寻症结所在，争取以法明理，以法释情，发挥人民调解员的力量争取以非诉形式化解矛盾，让合同得以规范，让群众予以认可。”

“下一步，向阳湖镇综治中心将继续发挥职能作用，紧跟上级部署，凝聚工作合力，不断探索求新，形成乡村治理的先进经验和典型做法，为服务地方经济高质量发展、夯实乡村振兴经济基础作出应有贡献。”陈伟说。

（据《民主与法制时报》2023年5月26日2版）