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一个山区县县域治理的破冰之旅——通城探路教育投入保障机制改革

来源：咸宁网时间：2019-03-25 08:34

咸宁日报全媒体记者　陈新　通讯员　胡朝霞

郡县治，天下安。

党的十九大提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的时代命题，作为国家治理体系中重要一环的县级党委政府，如何呼应顶层设计，为县域治理探路？

“既要抓好招商引资和项目建设，做大蛋糕；又要抓好民生建设，分好蛋糕。”通城县委书记熊亚平说，作为山区县的通城，经济发展相对滞后，治理能力建设欠账更多，需双向发力，趟出新路。

3月21日，记者赴通城采访，感受该县改革发展的铿锵脚步。教育投入保障机制改革，就是一次县域治理体系现代化的破冰之旅。

为何改？

问题倒逼：不让最大民生再成“最难民生”

教育是最大的民生。人员多，摊子大，涉及面广，影响巨大，教育支出在县级可用财力中分得最大的一块蛋糕。

但在通城，教育又是最难的民生。

2017年3月的一天，县委副书记、县长刘明灯向担任县委书记不到半年的熊亚平“诉苦”：县财政安排1500多万元资金，帮县直一所学校化解债务。学校却先还了银行的低息贷款，教师和社会上的高息借款却没有还。背后有什么隐情？

“教育领域很难，也很乱。”熊亚平随后走访了另一个县直学校。这所蜗居老城区的小学，教室阴暗潮湿，80多人一个班，多年来没有大的教学投入。

如何分好教育这块最大的蛋糕？2017年8月，县委改革办组织为期三个月的专项调查。调查结果显示：通城教育面临的困难之大、问题之多，可谓触目惊心。

教育债务沉重。全县共有公办学校84所，存在债务的学校有45所，债务总额2.22亿元。有一所学校甚至欠债7300万元，其中2分左右的高息借款2350万元。沉重的债务让教育不堪重负，举步维艰。

临时用工乱象横生。全教育系统共有临时用工人员1423人，签订劳动用工合同和缴纳社会保险的不到20%，存在很多不稳定因素。

校园行政化问题严重。一些教师不愿站讲台，一心想着当“干部”，一些学校管理人员占在编人员20%以上，少数学校达到40%以上。

脱岗现象严重，全县在编教师有162人不在岗，占在编教师的4.8%；奖励性绩效工资发放不规范，没有与教师的工作量、教学质量挂钩……

“要解决教育领域的问题，改革势在必行，当务之急要建立投入保障机制。”由县委改革办发起，从教育、财政、人社、编办、审计等部门抽调人员组建工作专班，起草《通城县教育投入保障机制改革实施方案》，先后通过县政府常务会、县政协常委会、县委常委会审议修改，并于2017年11月27日在县十八届人大常委会第六次会议上审议通过，以法定的形式确定改革方向。

2018年3月6日，县委、县政府召开教育改革工作动员大会，熊亚平和刘明灯到会动员讲话，各有关单位作表态发言，拉开教育改革工作大幕。

怎么改?

校财县管：管住钱，也管住人事权

2018年8月16日，在通城教育改革发展史上，是一个值得铭记的日子。

这天，隶属县财政局管辖的县教育资金管理中心揭牌。从此，全县84所公办学校资金集中管理，各校不再单独设立账户。

“各校资金集中管理后，先收支审核，再会计核算，最后直接到每个教师、采购供应商。”县教育资金管理中心副主任柳尚文说，中心11名专职人员，负责全县84所学校5.3亿元资金的管理，各学校的125名财务人员全部转岗。

财务混乱是教育乱象之源。以前，84名校长掌握数亿资金，监管难以到位。一方面，学校负债不断增长，教育教学条件改善困难，另一方面，乱进人乱开支时有发生，教育腐败屡禁难止。

“县教育资金管理中心不仅管住了钱，还管住了人和事。”县教育局改革办主任苏文胜说，目前，84所学校实行统一预算、统一调度，项目建设统一审批、统一招投标，办公用品统一采购、统一配送。

建立教育资金管理中心，是通城推行教育投入保障机制改革的关键之举。通过财务核算报账流程的再造，将监督关口前移。教育资金使用权、开支权在学校，校长最后把关，但管理中心对每一笔开支都要审核，超标准、超限额、超范围和手续不规范的一律不予报账。未经批准聘请的临时工工资发不出来，违规发放的津补贴财务入不了账……由此带动教育系统人、财、物等管理制度的系统重建、全面规范。

与教育资金管理中心同步推进的还有——

规范教育编制管理。严格按照教职工与学生比例、教职工与班级比例相结合的方式，重新核定全县中小学教职工编制3565名，全面清理“吃空饷”现象。

学校债务政府兜底。将学校在社会上借的高息债，全部由2分左右降至7厘以内，由财政拨款和城投融资予以化解，2018年已偿清5600万元；金融机构贷款通过城投融资、争取上级政策等办法，在3至5年内化解。

后勤服务规范化。对学校超市、食堂、学生公寓等实行公开招投标，引入社会资本经营管理。义务教育阶段食堂的大宗物品实行集中采购、统一配送。将公办学校所属幼儿园与原校分离，单独办学，独立核算。

建立配套考评机制。采取综合考评、第三方测评两种办法，对全县各学校教育教学工作进行分类考评。通过建立教育教学奖励机制，设立教育教学工作奖和名师、名校长奖。

“改革总体目标是财政性一般公共预算教育支出，以及在校学生人均教育支出逐年增长。”县委常委、宣传部部长朱凤英表示。

谁来改?

利益重构：关键少数发挥关键作用

像许多深层次改革一样，教育投入保障机制改革也是一种利益重构，需要破除利益藩篱和潜规则，需要保障教育事业的长远发展和广大老师的切身利益。

“改革责任重大，不敢有丝毫闪失。”亲自担任县教育投入保障机制改革工作领导小组组长的熊亚平坦言，“我们想为中国县域治理闯出一条路来。”

说到做到。他把教育投入保障机制改革拿在手上，调动各方力量、各种资源推动改革。重大问题亲自调研，亲自部署，亲自督办，确保改革措施逐条落实、逐步推进。

由于教育发展欠账太多，熊亚平和刘明灯谋划实施教育“十大工程”，新建五所学校，改扩建五所学校，总建筑面积36万平方米，总投资约11亿元。投资由政府主导，吸引民营资本参与6个项目建设。

“县教育局是此次改革的主阵地，从某种意义上讲，也是重灾区。”局长黎时龙积极配合各项改革实施，对3所高中主要负责人和中层以上干部进行了调整；对11个乡镇教育党总支书记实行交流任职和调整优化；将教育局机关及二级单位股室由20个减少至13个，局机关干部由104人减少至68人，分流36人。

为了推动实施“校财县管”，黎时龙还主动提出“局财县管”，将教育局财务管理也纳入县教育资金管理中心，成为该中心的第85个管理单位。“我不乱开支一分钱，就断了教育局其他干部乱开支乱报账的念头。”

通城二中校长杜华伟上任后，大胆推进后勤服务社会化改革。

过去，学校办了两个食堂，聘请38名后勤人员。可食堂一直经营不善，学生、家长都有意见。每到就餐时间，家长送餐、外卖盒饭围住了校门，学校头痛不已。

杜华伟在全省挂网招标，对食堂及人员托管。湖北多维饮食有限公司中标，按照两年达省B级、三年达省放心食堂标准，对食堂改造提升。目前已投入240万元完成一期改造，明厨亮灶，更换桌椅，添置大功率空调，套餐与自助餐相结合，就餐环境大大改善，每餐品种由原来的五六个增加20多个。学生安心在食堂就餐，外面送餐现象绝迹。食堂已经市县两级食品监管部门验收合格。

“通过分离后勤服务，把学校的主要精力集中到办学上来。”杜华伟介绍，学校通过“明星教师”、“最有收获的课”、“最受尊敬的老师”评选活动，让教师潜心深入教学一线。

剥离2.22亿元债务，清退1423名临时工，重构85个单位财务管理，核定3565名老师编制……在各级领导强力推动下，一轮前所未有的改革大潮，在隽水银山间激荡。

改后呢？

红利释放：让教育回归教书育人本原

“3幢新高考标准教学楼，投入2588万元；新建的标准化食堂，投入1460万元；改水改电工程，投入500多万元；还有4幢学生公寓即将启动……”

县一中校园，一派火热的建设场面。校长何强斌如数家珍般介绍在建和将建的校园工程项目，喜悦之情溢于言表。

这是一份久违的喜悦。自2004年搬迁后，县一中14年间没有一分钱的项目投入了，教学设施日益老化，教学楼拥挤不堪，学生住宿、就餐条件十分简陋。

“不是不想搞建设，是没有钱没有精力呀。”何强斌说，由于历史原因，学校债务包袱沉重，校领导很多精力就是化缘还债。每年春节，债主们常常把校长堵在校门口和办公室，甚至跑到他家里讨债。

县教育投入保障机制改革实施后，一中债务困局得以打破。全部债务和利息由政府兜底，还将一中扩建纳入全县十大教育重点工程，投入资金7000多万元。

与扩建工程同步推进的是去行政化改革。县一中原有16个股室合为4个，252名教职工只保留19名行政人员，17名中层干部转到教学一线。原校长办公会成员、年级主任夏选刚，转岗担任高二年级班主任，带化学课。“教师回归教学岗位，是件很自然的事情。”夏老师潜心蹲在教室里，少了往日的应酬，觉得更充实更真实了。

乡镇学校也面貌一新。在关刀镇初中，新建的绿化带、小花园一片青翠，把今年的春天装扮得格外美丽。

“学校再也不需为钱犯愁了，还有钱改善校园环境、教学设施呢。”镇教育党总支书记刘炯说，去年县财政为镇里5所学校拨付了260多万元公共经费，按中小学生数直接拨付到县教育资金管理中心，学校上报和实施项目，管理中心与施工单位结算。而在以前，上个项目要跑很多路，请客送礼少不了。